“两个框架”：自上而下的通航管理体系变革

通航管理体系变革全面铺开。

1月21日，民航局印发《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》，要求落实通航业务框架和通航法规框架（暨“两个框架”），并于2月22日召开通用航空法规体系重构工作宣贯说明暨部署动员会。“两个框架”是民航局顶层设计的总体性文件，明确了未来一段时间中国通用航空整体政策走向、立法思路和制度设计需要遵循的基本原则和具体要求，对促进通用航空高质量发展具有重要指导作用和实践意义。

这是一场由内而外、自上而下的深刻变革——从转变发展理念，到明确发展思路，到大力推进“放管服”，再到形成“两个框架”，民航局推动通航发展不遗余力。“两个框架”的形成和落实，意味着民航监管部门勇于“自我革命”，深化通航管理体系改革，确保通航法规、政策和管理思路的一致、连贯，从而铺就更明晰、更规范、更少束缚的通航发展道路，促进形成推动通航发展的强大合力。

构建独立的通用航空法规体系：

“用通航的方式管通航”

通航的法规体系，长期以来参照运输航空，甚至直接“拿来主义”，套上就用。

这种情况形成有其特定的原因：长期以来我国通航发展相比运输航空有较大差距。以年飞行小时为例，2018年，我国通航总飞行时间为94.1万小时，而2018运输航空实现安全飞行6836万小时。与航空发达国家通用航空发展规模大，为运输航空打基础不同，我国运输航空实现迅猛发展，法规体系建设以及有限的监管资源配置也都以运输航空为主。

但随着经济的快速发展，通航发展的潜力日益凸显。2016年5月，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空业定义为战略性新兴产业体系。同时，通航法规体系沿袭运输航空的问题愈发暴露：法规体系碎片化、内容不科学、结构不合理、概念不统一，不同专业、不同地区对通航发展的监管要求存在一定差异，制度设计缺少统筹考虑；有的地方监管过严，限制了通航发展活力。如通用航空安保笼统表述为“参照运输航空”标准，而运输航空的安检之严、链条之长令通用机场、通航企业不堪重负。

“打破一个旧世界，再建一个新世界。”从2018年初开始，民航局开始广泛调研、深入讨论、反复协调，以构建独立的通航法规体系为目标，坚持主动融入国家战略、符合国情以我为主兼顾惯例尊重公约、分类管理放管结合以放为主、政府引导市场主导、统筹安全与发展五个原则，形成“两个框架”。

“比如通用机场，以前其审批、建设相关要求是依据《民用机场管理条例》，但该条例更多是针对运输机场的。为了更好促进通用机场建设，我们将通用机场拎出来，制定《通用机场管理规定》。从运输航空中剥离出来，构建一整套专业的通航法规体系，用通航的方式管通航，促进通航更好发展。”民航局机场司相关负责人说。

新制定《通用航空安保管理规则》，修订《民用航空器事故和飞行事故征候调查规》，将废止《外商投资民用航空业规定》……此次通航法规体系重构工作将新制定3部规章、修订19部、废止1部，构造完整的独立的通用航空法规体系。截至目前，7部规章已经完成修改。在民航局2019年立法计划和未来五年立法规划中，通航法规的立改废工作已经摆在了重要位置，“有法必依、执法必严、加强督查”，都将为通航发展提供更有力的法规支撑。

通航活动管理模块化、精细化、差异化：

“更好服务通航从业者”

通航活动有哪些？

航空摄影、无人机货运、短途运输、农林作业、飞行培训、低空旅游、空中跳伞、医疗救护……这些都是通航活动，并且衍生出越来越多的新业态，过去对通航不同业务进行管理的模式已经无法适应通航发展需求。

对广大通航投资者、从业者和爱好者来说，需要更加明确，哪些通航领域可以投资开拓、从事哪些飞行需要何种条件，以及不同类型通航活动有哪些具体的行业监管政策？

“两个框架”正是解决了这些困惑：通过经营、运行两个维度描述特定通航活动的内在特征，而不是使用具体的经营业务名称来分类；以“经营能力”和“运行能力”两个维度对通航活动进行分类通航活动进行新的分类，并创新性地提出了通航业务模块化管理模式。

民航局政策法规司相关负责人介绍，经营能力划分因素主要包括通航企业从事的经营活动是否涉及社会公众而具有较大社会影响，是否属于经营活动而需要保护消费者，是否涉及市场秩序而需要经济管制，是否涉及第三人侵权责任而需要保险要求。运行能力划分因素主要包括企业从事的运行活动的载客人数是否达到国务院事故标准等级而具有较大社会影响、运行的航空器型别等级是否达到一定等级而需要严格管理，从事的飞行活动是否具有特殊性。

“47个不同的模块，组成通航业务框架。”该负责人表示，这47个模块基本涵盖了现有所有通航活动类型，并且前瞻性考虑了未来所有可能出现的通航业务模式；一个模块就是一个通航活动的领域，对每个模块都细化了航安、机场、空防、空管等专业的具体要求，实现管理的精准化、差异化。“未来通航业务会有新的创新，可以依据其内在特征落实到对应模块里，找到管理要求，促进其更好发展。”

不同模块，不仅对不同的通航活动管理和服务更加精细化、差异化，更打开了许多市场空间。如框架放开了直升机市场和机型的限制，使用直升机进行载人飞行、短途运输等不受机场限制，任何座位数的直升机都可以从事短途运输和作业活动。上述调整，使得新舟系列飞机运12系列飞机和AC313系列直升机等国产民机可以更畅通地进入相关市场，同时也满足了发展跨境直升机服务的需要，将为粤港澳大湾区等区域综合交通运输体系发展提供有力的制度和政策保障，有力支持国产民机的市场化、无人机经营和粤港澳大湾区跨境直升机服务等基础产业、新业态的发展。

为通航发展保驾护航：

“能少管的就少管，能通过企业自律管理的行业就不再监管”

“两个框架”的受益人是通航从业者，而对民航监管机构提出了更多新要求。

“大市场，小政府”。“两个框架”坚持政府引导、市场主导，重新梳理行政机关应当管的事项，清晰界定了政府和企业的责任边界。

“要让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府统筹谋划、规划引导和政策支持作用。”民航局政策法规司相关负责人举例说，在载人和载客划分问题上，框架进一步突出政府责任，将直接关系消费者权益保护、第三人保护、从业人员权益维护、社会影响程度等因素，作为经营能力划分的核心要素，单独列出来，严格管理；而对于其他活动，更多通过自律自治实现管理。

体现在监管要求上，就要对不同的通航活动采取双随机监管或重点监管的差异化方式，监管模式也有他律为主、自律为主、自律和他律相结合等多种方式。此前，民航东北地区管理局、中南地区管理局先后开展通航监管模式调整试点。民航东北地区管理局相关负责人表示，民航东北辖区开展试点一年来，开展了分类分级监管，建立了“一库四清单”，推行了“双随机一公开”，并推动法定自查、强化企业诚信守法、畅通沟通反馈渠道，提高了监管效能，落实了企业主体责任，增加了执法透明性，辖区通航发展速度有较大提升。

“让通用航空企业承担主体责任，我们保障企业的主体权利，为通航发展保驾护航。”民航局运输司相关负责人表示，在管理方式上，要坚持自律和他律相结合、以自律为主的方式。依托法定自查、使用信用手段实施管理，通过严格处理失信行为，提高违法失信成本，确保自律质量。在管理程序上，要尽量简化，切实减轻企业的负担。

“变则通，通则久”，变革创新是推动人类社会向前发展的根本动力。从“管”到“服”的巨大转变，“两个框架”贯彻现代治理理念和法治思维，提出了通用航空发展的前瞻性的任务和要求，为通航高质量发展明确了路线蓝图，提供了科学路径。民航局将围绕框架的贯彻落实开展一系列工作，确保政策的执行和落地；通航各主体也要深入学习落实“两个框架”，实现通用航空业持续健康发展。

文章来源：中国民航报

编辑：陆二佳

审核：王丽杰