鸿雁高翔 破空万里：“放管服”促通航高质量发展

回首过去的几年，在祖国的天空中，通航飞行越来越多，人们驾驶小飞机翱翔蓝天的渴望变得不再遥远。

通用航空业的发展，已经走过漫长的路，未来仍要爬过很多的坎儿。所幸，对这个战略性新兴产业体系，中央的顶层设计有力，人们的参与热情高涨，社会的发展形势可期。

作为行业主管部门，近年来，民航局大力推进“放管服”，促进通用航空高质量发展。民航局局长冯正霖说，民航局切实深化改革，改善通用航空发展内外部政策环境，进一步激发市场主体活力，着力提升通用航空服务能力，促进通用航空“飞起来”“热起来”。

放出空间：广阔天地大有作为

2018年9月18日，首都机场公务机停机坪迎来了一架空中国王C90飞机。对习惯了保障大型公务机的机场员工来说，见到小飞机，都感觉新奇。

就是这架小飞机，用两个多月的时间，完成了全国32个省级行政区的“环飞”。机长闫文辉，在4年前开始学习飞行，而开始环飞中国之前，他的总飞行时间还不到100小时。只是凭着对蓝天的热爱，他策划并完成了环飞中国。

“原计划用半年时间，没想到两个多月就完成了环飞。”闫文辉说，两个月的飞行是他对通航发展的一次深刻调研。无论是飞行计划申请和审批、通用机场的服务还是配套设施的使用，都比较顺利，通航发展的体制机制障碍越来越少。

近年来，民航树立了“放管结合、以放为主、分类管理”的通用航空发展新理念，明确了“让通用航空器飞起来、让飞行爱好者热起来”的发展目标，制定了《提升通用航空服务能力工作方案》《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》《低空飞行服务保障体系总体建设方案》，顶层制度设计不断完善，通航发展政策环境不断优化。敢于“吃螃蟹”的闫文辉，便是赶上了民航局持续简政放权，为通航发展“放”出广阔空间的时候。

除了合并、减少飞行任务的申报和审批流程，一大批“放权”给了通航从业者更多的信心：取消通航经营许可前置审批，改为先照后证；取消通航短途运输必须以包机形式经营、不得公开售票的限制；取消对航空器设计小改的审批管理，取消通用航空企业出国境作业审批，取消通用航空器引进备案管理……

2017年4月，民航局发布《关于印发通用机场分类管理办法的通知》，取消通用机场建设行业审批，降低通用机场颁证条件；并将空管设施、安保设施和航油设施从通用机场必要设施中排除，改为按需设置。

“创新通用机场分类管理，鼓励社会资本投资和运营通用机场，鼓励支线机场开展通航业务，给通用机场建设‘放’出更多空间。”民航局机场司司长刘春晨介绍，2018年，我国共有126座通用机场获得颁证，通用航空机场收费政策也得到进一步完善。

同机场建设一样，对通航从业者的要求也进一步放宽。2019年1月1日，《民用航空人员体检合格证管理规则》正式施行，延长II级体检合格证有效期，并放宽对私用驾驶员相关身体要求，鼓励和引导更多私用驾驶员执照的申请人和持有人投入到通用航空活动中来。

简政放权，给了通用航空广阔的发展空间。2018年，全国净增通航企业58家，总数达到423家；完成飞行94.2万小时，同比增长12.4%，各项数据均创历史新高，并呈现持续增长的态势。同时，据不完全统计，持证的无人机经营企业超过4000家，飞行活动达37万小时，展现了蓬勃活力。

管出安全：分类分级坚守底线

2017年7月2日，黑龙江某通航公司Y5飞机在黑龙江佳木斯胜利农场执行农化作业任务，飞机着陆滑跑阶段偏出跑道，螺旋桨触地受损，无人员伤亡，构成一起通用航空事故征候。

事故征候都需要调查处理。不同以往，此次事故征候不是由民航监管单位进行，而是事发公司自行组织调查。民航东北地区管理局委托事发公司开展调查，成为全行业首家委托调查实施单位。在局方全程督导下，该公司对事件的调查及时认真，原因分析基本准确，安全建议较为全面，调查报告编写规范，达到了预期效果。

“对于非载客、无人员伤亡的通航不安全事件，具备相应资质的通航单位，可在调查组织部门委托下完成本单位责任的不安全事件调查，是通航安全监管思路的一大转变。”民航局安全总监兼航空安全办公室主任唐伟斌介绍，民航东北地区管理局在“通用航空管理改革试点”中，制定《通航不安全事件委托调查实施办法》，调整通用航空安全考核指标体系，取消事故征候指标，建立自查自改质保安全管理体系，引导企业由“他律”向“自律”转变。

坚守底线，“管”出安全。开展企业自查自改自报，并不意味着对通航监管的缺失。切实推动分类管理、分级管理，加强对载客类通航活动的监管，既是对公共安全负责的体现，也是促进通航发展的有效手段。

2018年7月，民航局出台《关于通用航空分类管理的指导意见》，提出到2020年，要初步建成与我国通航发展起步阶段相适应、有别于公共运输航空的分类监管体系和安全规范、应用广泛的分类保障体系，即创建一套逻辑清晰、科学适用的通用航空法规标准；培养一支融合职业化与社会化需要的通用航空人才队伍；做实一组创新包容、监管适度的通用航空工作机制；搭建一个公开透明、集约共享的通用航空服务平台。以“壮士断腕、自我革命”的精神，民航局开始彻底对通航推行不同于运输航空的分类管理，法律法规制度的变革首当其冲。

通航业务框架和通航法规框架都要重新确立！“2018年，我们建立独立适用的通用航空民航法规体系，修订了《民航法》相关条款，还一揽子修订了11部规章的45个条款。”民航局政策法规司司长颜明池介绍，下一步民航局在2019年的立法计划和五年立法规划初稿中对通航相关项目专门列明，并在执法环节落实“放管结合、以放为主”要求，法规在先，推进通航法规体系重构。

法无禁止即可为，法无授权不可为。2018年，民航局通过覆盖全行业的专业调研，梳理出193项通航发展过度监管问题，据此制成“鱼刺图”，将问题公开，推动整改。“我曾在民航局机关大楼大厅内看见过通航督查问题整改‘鱼刺图’，每根鱼刺都是督查出来的问题。这种方式很明晰，倒逼通航监管改革也卓有成效。”在2018年两会期间，全国人大代表、C919大飞机总设计师吴光辉表示。经过一年时间，专项督查整改完成率达到94.8%。

2017年以来，民航局在全国开展9项政策试点工作，推动通航监管体系改革。除了东北地区开展通用航空管理改革试点，还有在华东地区开展通用航空管理服务平台试点、在中南地区开展载人类经营许可和运行许可联合审定试点等。在监管资源有限的前提下，通过试点引路，加强许可后监管，重点加强对公共安全、社会公众利益影响较大的载客运输项目监管；推进信用体系建设，结合企业信用记录调整监管频次和强度，以精准投放监管资源，提高通航企业自我管理、自我约束的自觉性；进一步理清行政监管责任，明确执法边界。“我们还将继续深化一些新的试点项目，并开拓新的试点领域，通过试点引路与成果示范推广，不断摸索简政放权新途径。”民航局运输司司长刘锋说。

真情服务：一趟到位入情入心

“XAC00001，这是中国民航史上的首张实验类适航证，它标志着我国实验类市场迈出史上重要一步。”2018年12月13日，民航华东地区管理局适航审定处处长钱惠德向飞行爱好者沈本忠颁发民用航空器实验类适航证。沈本忠说，“我自己制造的直升机有了‘身份证’，可以合法飞行了！”

对“自制航空器”进行定义，并在适航证中增加“实验类适航证”，是中国民航的首创，从而为自制航空器打开一扇窗，让“发烧友”们能够“飞起来”。

“对轻型和超轻型航空器的型号合格证和生产许可证的取证要求是基于自愿原则，并且让通用航空公司改装工作获得更多自主性，加速特许飞行审批，这些都是适航审定部门服务通航发展的新举措。”民航局适航审定司司长徐超群说。

航空器要飞上天，空中服务必不可少。2018年9月，民航局出台《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，提出构建全国低空飞行服务国家信息管理系统、区域低空飞行服务区域信息处理系统和飞行服务站三级低空飞行服务保障体系，保证低空空域安全高效使用，促进通航发展。

此外，民航局还合并受理特殊飞行任务与飞行计划申请，减少审批环节；建立通航飞行计划管理平台，实现网上“阳光审批”；建立私人飞行计划报送渠道，提供7×24小时服务；建立应急救援飞行计划绿色通道，简化急救飞行审批。“对于在空管系统管制责任范围内运行的通用航空活动的计划审批，我们尽可能做到一趟到位、当天受理、当天执行。”民航局空管局局长车进军表示。

通航不止包括有人飞行，还包括无人机飞行。我国无人机产业发展方兴未艾，无人机飞行管理同样世界领先。民航局先后批准江西省赣州市南康区无人机物流配送应用试点、陕西省西安市无人机物流配送应用试点，大量的试验和数据为无人机物流这一新兴业态的安全监管和持续发展奠定坚实基础。

2018年6月1日起，《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》正式实施，规范了无人驾驶航空器从事经营性通用航空飞行活动的准入和监管要求；9月，《民用无人机驾驶员管理规定》下发，加强对民用无人机驾驶员的规范化管理。坚持精准管理、精心服务，无人机的运行迅速进入规范化、法治化轨道。

“真情服务通航发展的道路没有终点。”民航局飞行标准司司长朱涛介绍，2018年，民航局飞标司增加通航维修人员考试转场和重点保障考点，解决考试资源供给不足问题；在黑龙江、云南等通航飞行量大的地区设置飞行人员体检服务站，提供方便快捷的体检鉴定服务，并简化新进入通航驾驶员体检鉴定申请流程。

民航局运输司还设立通用航空管理“意见箱”，应用现代化信息技术不断完善通用航空管理系统，不断优化行业服务，释放通用航空发展活力。

改革无止境。通用航空业具有广泛的社会性，仍需从业的多方主体持续努力，才能实现《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》确立的发展目标。抓铁有痕、踏石留印，民航局将进一步深化“放管服”改革，相信通航高质量发展之路将愈发顺畅。

来源：中国民航报

编辑：肖敏 审核：王丽杰

作者：陆二佳